Фракційна поведінка, внутрішня опозиція в українському парламенті та депутати-бунтівники
Дослідження здійснене за підтримки Програми розвитку ООН в Україні з використанням даних з Порталу відкритих даних Верховної Ради України opendata.rada.gov.ua. У межах дослідження була опрацьована інформація про результати всіх голосувань у Верховній Раді України в період з 27.14.2014 до 15.07.2016.
Парламентські фракції увиразнюють свою реальну присутність в політичному житті не через красномовні виступи їхніх депутатів чи гучні політичні демарші і не через лавину зареєстрованих законопроектів чи медійні скандали, а лише через консолідовані голосування в сесійній залі. Знаменита «рука Чечетова» є пародійною ілюстрацією фракційної дисципліни і депутатської згуртованості в українському парламенті. Цінність цього історичного прикладу в тому, що він переконливо демонструє, як легко досягнути показової одностайності в голосуванні, компенсуючи брак узгоджених позицій недвозначними підказками. Очевидно, єдиною демократичною альтернативою політичному диригуванню в парламенті є прозорий і дієвий механізм досягнення попередніх домовленостей та завчасного вироблення позицій всередині фракцій щодо поточних питань порядку денного. І навіть виконання фракціями цього домашнього завдання далеко не гарантує лояльності депутатів, коли справа доходить до голосувань. Як демонструють результати проведеного нами аналізу відкритих парламентських даних, кожна фракція має свою приховану внутрішню опозицію у вигляді депутатів-бунтівників, які вперто і послідовно голосують проти лінії фракції.
Консолідованість фракцій – вдавана чи реальна?
Про рівень консолідованості і реальної суб’єктності парламентської фракції свідчить кількість голосувань, де фракція діяла узгоджено, тобто, коли більше половини депутатів (50% + 1 депутат) голосували однаково за кожне окреме питання порядку денного, що винесене на розгляд Верховної Ради. Логічно припустити, що такі голосування не є спонтанними чи випадковими і кожному з подібних рішень передують складні внутрішньофракційні дискусії та міжфракційні торги. Консолідоване голосування фракції є ознакою того, що підготовча робота була успішною і депутати не тільки знають, але і розділяють спільну позицію фракції.
За більш ніж півтора року роботи парламенту найвищий показник фракційної згуртованості продемонстрував «Народний Фронт». Із загальної кількості голосувань, що відбулися станом на липень 2016 року, у 89% випадків фракція діяла консолідовано, тобто більше половини депутатів фракції голосували узгоджено. Близькі за значенням показники згуртованості демонструють фракції «Самопомочі» (84% узгоджених голосувань), «Блоку Петра Порошенка» (82% голосувань) і Радикальної партії (80% голосувань). Помітно менш згуртованими є депутати фракції ВО «Батьківщина», які мають 68% голосувань, де позиція більшості депутатів фракції була спільною. Очікувано, найменш дисциплінованим є ідеологічно розрізнений конгломерат позафракційних депутатів – лише у 11% голосувань вони проявляли консолідовану позицію. Бракує монолітності та одностайності у демонструванні єдиної політичної позицій «Опозиційному блоку». Лише в третині усіх голосувань у Верховній Раді фракція «Опозиційного блоку» була єдиним фронтом.
Депутати “Народного Фронту” – найбільш консолідовані серед фракцій, “Опозиційний блок” – найменш
Таким чином, свою суб’єктність у сесійній залі чітко демонструють лише чотири політичні фракції – «Народний Фронт», «Самопоміч», «Блок Петра Порошенка» і Радикальна партія. Натомість аж третина голосувань «Батьківщини» є неузгодженими. Очевидно, консолідовані рішення давались цій фракції значно складніше, ніж їхнім партнерам по коаліції (деякі з яких значно більші кількісно). Для депутатів груп «Воля народу», «Відродження» і фракції «Опозиційний блок» взагалі не характерна узгоджена колективна діяльність на рівні голосувань. Взагалі позбавлена суб’єктності група позафракційних депутатів, які в переважній більшості випадків безсистемно та непослідовно взаємодіють між собою. Звертає на себе увагу той факт, що найменш консолідованими є фракції, які позиціонують себе як парламентська опозиція або претендують на цю роль.
Лінія фракційної поведінки – за, проти, утримався, не голосував
Наявність повторюваних консолідованих голосувань парламентських фракцій і груп дає можливість виявити їх домінуючу політичну позицію. З цією метою ми виокремили лише ті голосування, де більшість членів фракції (50% + 1 депутат) голосують узгоджено і проаналізували, яку позицію ця більшість обирала найчастіше – проголосувати за, проти, утриматися або взагалі не голосувати. Також фракція (більшість її депутатів) могла взагалі не з’явитися в сесійній залі парламенту. Однак ми не враховували випадків відсутності більшості членів фракції на пленарних засіданнях, тому що вони не дають можливості ідентифікувати позицію фракції щодо конкретних голосувань. Ми виходили з того припущення, що фракція, яка обирає лінію протестного голосування, щонайменше має бути присутньою в залі, щоб могти публічно презентувати свою позицію, голосуючи проти, утримуючись або показово не голосуючи взагалі.
Найбільш консолідовано депутати голосують «ЗА»
Позитивне голосування («за») є домінуючою політичною позицією фракцій, які складають ядро проурядової коаліції – «Блоку Петра Порошенка» та «Народного Фронту». Із загальної кількості голосувань, де більшість депутатів (50% + 1 депутат) кожної з фракцій діяли консолідовано, в абсолютній більшості голосувань (понад 90%) вони голосували «за». Консолідоване голосування «проти» взагалі є винятковим для цих фракцій. Єдиним випадком (з понад 5700), коли більшість депутатів фракції «Блоку Петра Порошенка» голосували «проти», було голосування про проект Постанови про скасування рішення Верховної Ради України від 05 лютого 2015 року про прийняття в цілому як закон проекту Закону України про внесення змін до деяких законів України щодо захисту інформаційного телерадіопростору України (№1317-П).
«Народний Фронт», окрім згаданого голосування, консолідовано голосував «проти» перенесення розгляду проекту Постанови про визначення кандидатури до складу конкурсної комісії з відбору на зайняття посад членів Національного агентства з питань запобігання корупції (№2922) і «проти» проекту Постанови про визначення кандидатури до складу конкурсної комісії з відбору на зайняття посад членів Національного агентства з питань запобігання корупції (№2922).
Голосування «за» так само було домінуючою позицією фракцій «Батьківщини», Радикальної партії і «Самопомочі» – 81%, 77% і 75% позитивних голосувань відповідно. Однак, на відміну від своїх партнерів зі створення коаліції «Європейська Україна», для цих фракцій були більш притаманними випадки консолідованого протестного голосування («проти», «утримався» або «не голосував»). Найчастіше до такої тактики вдавалася фракція «Самопомочі». При цьому, обираючи поведінку опонування політиці проурядових партій, усі три фракції віддавали перевагу більш розмитим позиціям «утримався» і «не голосував», на противагу категоричному «проти». Загалом тактика голосувань фракцій, які заявили про вихід з парламентської коаліції, з самого початку не була синхронною та цілком відповідною позиціям «Блоку Петра Порошенка» і «Народного Фронту».
Лінії поведінки інших парламентських гравців виявилися менш передбачуваними. «Опозиційний блок», який претендує на роль головної парламентської опозиційної сили і найбільшого публічного опонента урядової політики, не підтверджує серйозність своїх намірів та відповідність статусу під час голосувань у парламенті. З одного боку, кількість узгоджених позитивних голосувань фракції є мінімальною (12%), з іншого боку, кількість категоричних голосувань «проти» в «Опозиційного блоку» є меншою, ніж у Радикальної партії, «Батьківщини» чи «Самопомочі». Домінуючою політичною лінією «Опозиційного блоку» є уникнення голосувань – у 87% консолідованих голосувань фракція обирала позицію «не голосувати». У квітні 2016 року депутат Вадим Рабінович заявив, що «Опозиційний блок» прийняв рішення більше не голосувати за жодні рішення в парламенті. Однак парламентські дані підтверджують домінування такої поведінки «Опозиційного блоку» задовго до офіційних заяв його представників. Цілком аналогічна позиція щодо голосувань характерна для депутатів групи «Відродження» (13% голосувань «за» і 87% «не голосував» ). Для групи «Воля народу» так само домінуючою є позиція «не голосувати» (63%), однак рівень її лояльності до правлячої коаліції та її політики є значно вищим, ніж в «Опозиційного блоку» та «Відродження». Група «Воля народу» консолідовано голосувала «так» у 36% випадків.
«Не мати ніякої політичної лінії» – такою є колективна політична позиція позафракційних депутатів. Позафракційні депутати в абсолютній більшості випадків (89%) голосують неузгоджено та асинхронно між собою. Вони не проявляють суб’єктності як окреме депутатське утворення. Натомість позафракційні депутати є об’єктом впливу інших фракцій. Виокремивши ті 11% голосувань, де позафракційні депутати все ж голосують консолідовано, ми виявили, що чітко домінуючою позицією для них є голосування «так». Тобто в тих нечастих випадках,коли позафракційні депутати демонструють консолідовану позицію, вони майже завжди виступають ситуативними союзниками проурядової коаліції.
Аналіз домінуючих позицій фракцій вказує на відсутність у парламенті консолідованої та послідовної практики в голосуваннях опозиції. Натомість ми маємо парламентську більшість з одного боку, і її ситуативних союзників та опонентів з іншого. Опозиційність останніх двох проявляється в балансуванні між критикою політики проурядових фракцій і вибірковою підтримкою її рішень.
Фракційна роль народних депутатів –між бунтом і лояльністю
У кожній фракції є депутати-бунтарі, які голосують найменш дисципліновано і найчастіше відхиляються від узгодженої позиції фракції. Бунтарі не сприймаються як загроза, якщо фракції вдається забезпечувати стабільну лояльність більшості своїх членів. Різниця між фракціями полягає лише в тому, який рівень незгоди окремих депутатів вони допускають. Найбільшим цей показник є у фракції «Блок Петра Порошенка», де розходження депутата Віталія Чепиноги з позицією більшості його фракції складає рекордних 81%. Для фракції «Народного Фронту» і групи «Відродження» прийнятною є планка в 60% голосувань депутатів проти лінії фракції (лідерами тут є Денис Дзензерський і Василь Гуляєв відповідно). В «Опозиційному блоці» найбільшим бунтарем є Ігор Шурма – 55% голосувань проти лінії фракції. На цьому фоні якісно відрізняються фракції «Батьківщини», «Самопомочі» і Радикальної партії, де найвищі показники розходження депутатів з позицією фракції не перевищують 25% (в «Батьківщині» Андрій Кожемякін – 21%, в «Радикальній партії» Артем Вітко – 24%, в «Самопомочі» Тетяна Острікова – 25%). В усіх розрахунках ми не брали до уваги показників протестного голосування депутатів, які вийшли або яких виключили з фракції, адже в такому випадку їхнє розходження з позицією (політикою) партії було явним. Натомість нас цікавила прихована опозиційність депутатів, яка толерується (допускається) фракцією.
Повністю лояльних депутатів, які на всі 100% підтримують лінію фракції, не має жодна фракція в парламенті
Також ми ідентифікували рівень лояльності депутатів до фракцій. Показником лояльності депутатів є кількість голосувань, коли позиція депутата збігається з позицією більшості членів фракції. Лояльність кожного депутата варіюється від 100% до 0%. Цілковито лояльних депутатів (на рівні 100%) не має жодна фракція. Однак для фракції найважливішим є наявність критичної маси депутатів, яка забезпечує фракції консолідовану позицію під час голосувань. Ми вивели середній показник лояльності усіх депутатів до своєї фракції на основі аналізу їхніх голосувань. Найменш лояльними є депутати «Блоку Петра Порошенка» – у середньому рівень лояльності до фракції складає 70%. Це свідчить про те, що цій фракції важче даються домовленості про консолідовані голосування порівняно з іншими фракціями, незважаючи на те, що «Блок Петра Порошенка» демонструє один з кращих результатів за узгодженістю голосувань (82%). Натомість найвищу лояльність (90%) проявляють депутати «Батьківщини», хоча показник узгоджених голосувань фракції є лише 68%. Це говорить про те, що «Батьківщина» не повною мірою використовує свій ресурс лояльності депутатів. Так само лояльність депутатів «Опозиційного блоку» (на рівні 83%) не конвертується в консолідовані голосування в сесійній залі (показник яких складає лише 31%). Показник лояльності решти партій співвідноситься з їхніми результатами щодо консолідованих голосувань.
Олександр Неберикут, аналітик Громадянської мережі ОПОРА
ДОВІДКОВО
Портал відкритих даних Верховної Ради України opendata.rada.gov.ua — це веб-ресурс, на якому в структурованому вигляді містяться більше 400 базових наборів відкритих парламентських даних про законодавство, законопроекти, пленарні засідання, народних депутатів України та інше. На основі цих даних можна створювати аналітичні продукти та веб-інструменти, які б надавали інформацію про роботу парламенту в максимально доступному вигляді. Розробка порталу стала можливою завдяки співпраці Громадянської мережі ОПОРА та Апарату Верховної Ради України за підтримки Програми розвитку ООН в Україні.
Громадянська мережа ОПОРА закликає розробників та аналітиків долучатись до використання парламентських даних для створення зручних та корисних інструментів.
Вказана публікація впроваджується в рамках проекту «Демократизація, права людини і розвиток громадянського суспільства», який виконується Програмою розвитку ООН в Україні та фінансується Міністерством закордонних справ Данії протягом 2013-2016 рр.
Думки, висновки чи рекомендації належать авторам та упорядникам цієї публікації і не обов’язково відображають погляди Міністерства закордонних справ Данії, Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй чи інших агенцій ООН.
This publication is prepared within the framework of “Democratization, Human Rights and Civil Society Development in Ukraine” programme, implemented by the United Nations Development Programme with financial support from the Ministry of Foreign Affairs of Denmark during 2013-2016
The opinions, attitudes, and assessments contained in the report do not necessarily reflect those of the United Nations Development Programme, other UN Agencies or the Ministry of Foreign Affairs of Denmark.